Z jednej strony polska gospodarka oraz polskie społeczeństwo funkcjonują w residuum ekonomicznej niepewności wynikłej z pandemii, które objawia się szeregiem nierównowag rynkowych, w tym wzrastającego wskaźnika inflacji oraz niskiej podaży pracy. Z drugiej, tegoroczne decyzje strategiczne unijnej i krajowej polityki gospodarczej będą miały fundamentalny wpływ na rozwój infrastruktury transportowej w Polsce. Oznacza to, że rozstrzygnięcia natury politycznej i prawnej w odniesieniu do systemu transportowego będą stanowiły archimedesowski punkt odniesienia dla rozwoju Polski na najbliższe dwie dekady. Owe rozstrzygnięcia dotyczą bowiem kierunków wydatkowania środków publicznych (unijnych i krajowych) na transport w Polsce, w kontekście trwającej już od 1 stycznia br. nowej unijnej perspektywy finansowej 2021-2027.

W tym aspekcie należy podkreślić, że będąc aktualnie na przełomie okresów planowania nakładów gospodarczych w Unii Europejskiej, władze publiczne (w Polsce Ministerstwo Infrastruktury oraz Centrum Unijnych Projektów Transportowych) ogniskują swoje działanie na właściwym projektowaniu rozwoju, czyli zapewnieniu ram prawnych, efektywności instytucjonalnej, optymalnej alokacji środków oraz wdrażaniu przyjętej przez państwa członkowskie wspólnej polityki transportowej. Jednocześnie, rozliczając finansowo i organizacyjne poprzednią perspektywę unijną (2014-2020), korzystają z nabytych dobrych praktyk, aby zapewnić jak największą dostępność środków dla beneficjentów. Architektura finansowania rozwoju transportu w UE opiera się bowiem na współfinansowaniu ze środków unijnych przedsięwzięć inwestycyjnych, przy proporcjonalnie mniejszym udziale w budżetowaniu podmiotów realizujących inwestycje, a korzystających z własnego bądź pożyczonego kapitału. Warto dodać, że infrastruktura transportu stanowi, zgodnie z definicją Josepha Stiglitza, dobro publiczne, a więc powinna być dostępna dla każdego użytkownika systemu transportu, a także charakteryzuje się wysoką majątkochłonnością i kapitałochłonnością, przez co jest zwykle finansowana ze środków publicznych. Dlatego też stan finansów publicznych Polski, a zwłaszcza zaangażowanie Skarbu Państwa w realizację inwestycji transportowych, odgrywa niezwykle istotną rolę.

Należy podkreślić, że pomimo pandemicznych warunków niepewności sytuacja makroekonomiczna Polski jest stabilna, a kondycja systemu polskich finansów publicznych – dobra (wzrost wpływów budżetowych, niższe koszty obsługi zadłużenia). Jest to efektem skutecznej krótkookresowej polityki finansowej i pieniężnej. Międzynarodowy Fundusz Walutowy prognozuje w swoim tegorocznym, cyklicznym raporcie „Economic Outlook” wzrost gospodarczy Polski na poziomie 4,6% w 2021 r. i 5,2% w roku następnym, co jest pochodną pozytywnej dynamiki eksportu (wysokie dodatnie saldo handlowe i nadwyżka ok. 3,5% w roku pandemicznym), wysokiej konsumpcji wewnętrznej, a także względnie wysokiej dostępności kapitału. Z drugiej strony barierami dla sprawnej realizacji inwestycji transportowych w najbliższej dekadzie są wciąż niewystarczająca wartość udziału inwestycji w PKB, wzrastające koszty materiałów budowlanych, a także brak zasobów ludzkich oraz rosnące zadłużenie w branży budowlanej (zatory płatnicze niekorzystne na podwykonawców robót). Warte podkreślenia są jeszcze ograniczenia dotyczące kwestii proceduralnych, tzn. liberalizacji ustaw środowiskowych oraz braku zatwierdzenia unijnych planów finansowych w 2021 r. O ile uwarunkowania czysto rynkowe (sytuacja branży budowlanej) stanowią czynnik niezależny od procesów inwestycyjnych, o tyle przyspieszenie uzgodnień międzyrządowych na poziomie unijnym co do alokacji środków zdynamizowałoby procedury przetargowe w Polsce. Dotyczy to głównie kierunkowych inwestycji w „zielonym” transporcie kolejowym, gdzie zaplanowano rokroczne przetargi na kilkanaście miliardów złotych (13,3 mld w 2021 r., 14,9 mld w 2022 r. oraz 9,5 mld w 2023 r.). Czynnik czasu również odgrywa w procesie inwestycyjnym ważną rolę, bowiem można spodziewać się dynamizacji tempa przetargów w ciągu ok. 2 lat, tj. do 2023 r. (przy założeniu, że ceny materiałów istotnie nie wzrosną).

Pozytywnymi sygnałami dla Polski co do planowania rozwoju transportu w świetle nowej unijnej perspektywy są, po pierwsze, zaawansowane konsultacje ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, która wyznacza ramy prawne umowy partnerstwa, w tym wdrażania programów w zakresie polityki spójności w perspektywie finansowej 2021-2027. Po drugie fakt, że komponent rozwoju transportu w Polsce w ramach unijnej perspektywy był pierwszym uzgodnieniem polskiego rządu z Komisją Europejską, co dowodzi jednomyślności strategicznej obu partnerów co do znaczenia sektora transportu w Polsce dla unijnej prosperity. Po trzecie wreszcie, wciąż znaczna alokacja środków unijnych w Polsce, pomimo coraz mniejszej skali unijnego wsparcia dla polskiego systemu transportowego (w porównaniu do poprzednich perspektyw finansowych), pozwala na maksymalizację korzyści z wydatkowania środków UE w tym zakresie.

Analizując planowany rozwój polskiego systemu transportu, należy pamiętać, że Polska, zgodnie z teorią konwergencji, ma w tym kontekście za cel nie tylko ujednolicić i ustandaryzować swój system transportowy z systemem unijnym, zwłaszcza poprzez nadrobienie istotnych zaległości infrastrukturalnych okresu komunizmu, ale również wdrożyć nowoczesne rozwiązania XXI w., zwłaszcza dotyczące multimodalności, integracji międzygałęziowej i energetycznej transportu (alternatywne źródła zasilania i napędy środków transportu), digitalizacji oraz inteligentnych systemów zarządzania ruchem. Owe rozwiązania stanowią narzędzie realizacji unijnych polityk, wyrażonych w dokumentach strategicznych – Białej Księdze Transportu, Europejskim Zielonym Ładzie czy Strategii na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że transport, tradycyjnie stanowiący krwiobieg gospodarek rozwiniętych w długim okresie, w tym Polski, a także bazę dla trwałego wzrostu jej wielu działów, nie może polegać tylko na budowie autostrad i dróg ekspresowych, nowych pirsów i nabrzeży portowych, terminali intermodalnych czy linii kolejowych. Powinien również uwzględniać dynamicznie postępujące przeobrażenia technologiczne, tzn. uwarunkowania środowiskowe, odpowiednią infrastrukturę telekomunikacyjną, cyfryzację i rozwój sieci, platformizację, nowatorskie rozwiązania rynków usług logistycznych czy też automatyzację wielu elementów procesów transportowych.

Kierunki rozwoju transportu w Polsce wyznacza od 2019 r. Strategia Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 r., której głównym celem jest zwiększenie dostępności transportowej kraju oraz poprawa bezpieczeństwa uczestników ruchu i efektywności sektora transportowego przez utworzenie spójnego, zrównoważonego, innowacyjnego i przyjaznego użytkownikom systemu transportowego. Polski rząd wyznaczył w strategii tzw. 22 projekty strategiczne, m.in. Via Carpatia, Budowa Centralnego Portu Komunikacyjnego (CPK jest w założeniu hubem multimodalnym), Krajowy Program Kolejowy do 2023 r., Rządowy Program Budowy Dróg Krajowych do 2030 r. (z perspektywą do 2033 r.), Program Rozwoju Polskich Portów Morskich do 2030 r., Krajowy System Zarządzania Ruchem czy rozwój transportu intermodalnego.

Strategia ta jest zgodna z unijnymi założeniami TEN-T, tzn. budowa i integracja sieci bazowej (do 2030 r.) i kompleksowej w Polsce, a także pozostaje jedynym priorytetem rozwoju transportu. Ma to istotne znaczenie, ponieważ w grudniu 2021 r. planowane jest opublikowanie nowelizacji rozporządzenia unijnego TEN-T, które będzie zakładało istotne zmiany dla polskiego systemu transportowego, m.in. włączenie portów morskich do sieci kompleksowej TEN-T, włączenie CPK do sieci bazowej lotnisk, a także włączenie dróg wodnych śródlądowych w Polsce do sieci (przedsięwzięcia wysoce kapitałochłonne). System transportowy ma polegać na wzajemnie połączonym transporcie multimodalnym, zarówno pasażerskim, jak i ładunków, sieci kolei, rozbudowanej infrastrukturze ładowania i tankowania dla pojazdów bezemisyjnych oraz dostawach paliw odnawialnych i niskoemisyjnych, a także czystszej mobilności w miastach. Zwłaszcza polskie porty morskie mają zwiększać swoją konkurencyjność, będąc ośrodkami multimodalnej mobilności i transportu, obsługującymi m.in. łańcuchy wartości „zielonej gospodarki”. Przykładem jest budowa terminalu instalacyjnego morskich farm wiatrowych w Porcie Gdynia, na który polski rząd zaplanował w unijnej perspektywie ok. 437 mln euro.

Wsparcie sektora transportu w Polsce w unijnej perspektywie finansowej 2021-2027 będzie możliwe poprzez alokację m.in. środków polityki spójności (Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego), środków z instrumentu „Łącząc Europę” (Connecting Europe Facility – CEF) oraz środków Instrumentu na rzecz Odbudowy i Wzmacniania Odporności w zakresie Krajowego Planu Odbudowy (KPO). W ramach Polityki Spójności 2021-2027 (w szczególności dotyczącej Polski) i celu 3. tej polityki „Lepiej połączona Europa”, przewidziano alokację 17,55 mld euro, co stanowi 23% wszystkich unijnych funduszy (Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego). Celem polityki 2., „Bardziej zielona Europa”, będzie rozwój transportu miejskiego.

Przewidziano również, w porównaniu do poprzedniej unijnej perspektywy, szereg zmian proceduralnych, m.in. projekty zatwierdzane są przez państwa członkowskie (CUPT), skrócono okres rozliczania inwestycji (zasada n+2, a w zakresie KPO do 2026 r.), wymagana jest staranność w przygotowaniu projektów inwestycyjnych (dokumentacji do decyzji administracyjnych, precyzyjne planowanie i określenie zakresu danego projektu czy przedstawienie zdolności organizacyjnej podmiotu ubiegającego się o wsparcie).

Warto w tym kontekście przeanalizować 2 główne programy, które będą finansowały rozwój transportu w latach 2021-2027, tj. FENIKS oraz KPO. Program FENIKS jest kontynuacją POiŚ (główny program finansowania transportu z poprzedniej perspektywy) i ma mniejszy budżet, aczkolwiek KPO będzie stanowił dodatkową możliwość finansowania przedsięwzięć transportowych. Głównym kierunkiem wydatkowania z FENIKS będą inwestycje w transport drogowy (6,6 mld euro), kolejowy (4,98 mld euro), morski (760 mln euro), śródlądowy (235 mln euro), intermodalny (230 mln euro) oraz lotniczy (35 mln euro). Z uwagi na potrzebę realizacji celu klimatycznego UE, FENIKS stawia na kilka obszarów interwencji dotyczących transportu: zmniejszenie emisyjności sektora transportu, rozwój niskoemisyjnego transportu miejskiego, rozwój infrastruktury TEN-T (drogi i koleje) i poprawa dostępności transportowej.

Przykładowymi inwestycjami w ramach FENIKS mogą być, m.in.:
zapewnienie infrastruktury dla płynnego i bezpiecznego ruchu kolejowego, w tym inwestycje w efektywne systemy zarządzania ruchem (w szczególności ERTMS);
- projekty multilokalizacyjne, tj. budowa i unowocześnienie rozjazdów i przejazdów drogowo-kolejowych, stacji itp.;
- budowa i przebudowa dróg na krajowej sieci drogowej (drogi ekspresowe i autostrady), uzupełniające brakujące elementy bazowej i kompleksowej Transeuropejskiej Sieci Transportowej (TEN-T);
-budowa obwodnic;
- rozmieszczenie infrastruktury ładowania/tankowania pojazdów paliwami alternatywnymi;
- budowa i przebudowa infrastruktury terminali intermodalnych oraz przeznaczonej infrastruktury kolejowej (m.in. bocznice);
- projekty mające na celu ograniczenie negatywnego wpływu funkcjonowania portów morskich na środowisko;
- inwestycje w portach lotniczych sieci TEN-T (bazowej i kompleksowej).

Odnosząc się do drugiego kluczowego programu finansującego transport, tj. Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, należy zwrócić uwagę, że jest to polska część funduszu utworzonego przez Komisję Europejską jako odpowiedź na negatywne efekty pandemii COVID-19. W ramach KPO zaprogramowano pięć komponentów, z których „Zielona, inteligentna mobilność” (o wartości 7,5 mld euro) jest instrumentem wdrażania polityki transportowej w Polsce do 2030 r. Komponent transportowy KPO składa się z 3 elementów.

Formy finansowania przedsięwzięć transportowych w ramach KPO dzielą się na dwie zasadnicze części grantową i pożyczkową. Na granty przeznaczono 6,8 mld euro, w ramach których zaplanowano alokację środków na linie kolejowe (42%), transport zbiorowy (autobusy, 20%), pasażerski tabor kolejowy (17%), bezpieczeństwo transportu (12%), cyfryzacja transportu (6%) oraz transport intermodalny (3%). Część pożyczkowa, o wartości łącznej 700 mln euro, stawia na 2 kierunki rozwoju transportu szynowego, tzn. transport zbiorowy (tramwaje 29%) i pasażerski tabor kolei regionalnej (71%).

Konkludując, nowa perspektywa unijna to wielka szansa na finansowanie rozwoju i funkcjonowania transportu w Polsce do 2030 r. Właściwe i efektywne zarządzanie procesem alokowania środków na inwestycje transportowe może pozwolić nie tylko na integrację polskiego systemu transportowego z europejskim oraz globalnym, ale również stać się bazą trwałego wzrostu gospodarczego Polski w kolejnych dekadach. Nie ulega wątpliwości, że planowane inwestycje dadzą wewnętrzny impuls rozwojowy krajowi, ale wymagają odpowiedzialnej współpracy wszystkich interesariuszy, poczynając od rządu, a kończąc na użytkownikach systemu. Można spodziewać się, że wzrośnie spójność terytorialna oraz dostępność transportowa Polski, jednak długoterminowe źródła wzrostu będą zależeć nie tylko od inwestycji, ale również od sprawnych instytucji (organizacji i regulacji rynków usług transportowych), innowacji (zwłaszcza wpisujących się w transformację energetyczną – cyfryzacji i platformizacji), oraz inkluzywności (zapewnienie każdemu dostępu do nowo powstałych dóbr publicznych).

Michał Tuszyński
Namiary na Morze i Handel