Poziom wydatków
Wydatki GDDKiA na utrzymanie i remonty dróg finansowane są z kilku źródeł: budżetu państwa, środków Unii Europejskiej i Krajowego Funduszu Drogowego. Z pierwszego źródła wyniosły one w latach 2015–2018 odpowiednio: 2781,3 mln zł, 2872,9 mln zł, 4178,2 mln zł oraz 4054,2 mln zł. Wydatki ze środków UE w tym samym czasie kształtowały się następująco (rok po roku): 2741,9 mln zł, 6227,8 mln zł, 7711,1 mln zł, 7145,2 mln zł. Finansowanie części zadań drogowych pochodziło z KFD, które wyniosło odpowiednio: 8658,8 mln zł, 12.782,9 mln zł, 11.847,5 mln zł, 10.847,4 mln zł.Cele i priorytety
Podstawowym dokumentem określającym cele i priorytety inwestycyjne oraz w zakresie utrzymania we właściwym stanie technicznym sieci dróg jest rządowy Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.). Dokument zawiera przedstawienie stanu obecnego dróg i proponowanych działań, a także szczegółowe dane dotyczące samego programu, określające m.in. priorytety inwestycyjne, poziom finansowania oraz monitorowanie i ocenę realizacji przedsięwzięć.NIK skontrolowała centralę GDDKiA w Warszawie oraz siedem oddziałów w: Białymstoku, Bydgoszczy, Olsztynie, Opolu, Szczecinie, Warszawie i Zielonej Górze. Kontrolą objęto lata 2015-2018 (do 30 czerwca). Zwrócono uwagę na sposób typowania dróg do zabiegów mającym na celu polepszenie ich stanu technicznego lub zapobiegnięcie degradacji. NIK zbadała również czy działania w zakresie zapewnienia należytego stanu nawierzchni były wystarczające i przynosiły oczekiwany efekt.
Dbałość godna pochwały
Zdaniem NIK, wpływ na poprawę stanu technicznego nawierzchni dróg krajowych ma dbałość GDDKiA o jakość wykonywanych robót i wykorzystywanych przez wykonawców materiałów, a pośrednio również rzetelne określanie stanu nawierzchni oraz ciągłe udoskonalanie tego procesu – działania w tym zakresie powinny być kontynuowane. W celu zapewnienia należytej jakości wykonywanych robót i stosowanych materiałów wykorzystywano wszystkie 16 akredytowanych laboratoriów drogowych.Mimo to jednak - w ocenie kontrolerów - działania mające na celu poprawę stanu technicznego nawierzchni dróg nie były w pełni skuteczne i efektywne. Główne przyczyny to niejasny sposób doboru odcinków do przebudów i remontów, gromadzenie nierzetelnych danych dotyczących liczby wykonanych robót w ramach bieżącego utrzymania dróg, a także nieanalizowanie przez centralę efektywności wydatków na bieżące utrzymanie, co świadczy o braku skutecznego nadzoru generalnego dyrektora nad podległymi mu komórkami i jednostkami organizacyjnymi.
Klasyfikacja nawierzchni
Od 2015 roku podstawowym sposobem oceny dróg krajowych jest tzw. Diagnostyka Stanu Nawierzchni (DSN). Jej wyniki były podstawą typowania dróg do przebudowy i remontów. Wyróżnia się trzy poziomy stanu technicznego nawierzchni: pożądany (obejmuje dwie klasy: A - stan dobry oraz B - zadowalający); ostrzegawczy (obejmuje klasę C - stan niezadowalający); krytyczny (klasa D - zły).Stan nawierzchni dróg krajowych w 2018 roku przedstawiał się następująco: dobry - 59,3%, niezadowalający - 23,4%, zły - 14,8%. W porównaniu z poprzednim rokiem przybyło 1,2% dróg dobrych oraz ubyło 2,6% w stanie niezadowalającym, jednak udział procentowy dróg z kategorii "złe" lekko się zwiększył (o 0,3%).
Oczywiste oczekiwania kierowców
W ocenie NIK, GDDKiA rzetelnie określała stan nawierzchni dróg krajowych. Nie zdefiniowano jednak celu końcowego, jaki należałoby osiągnąć, a mianowicie procentowego udziału dróg krajowych w stanie dobrym. Mimo systematycznej poprawy poziomu tego wskaźnika w latach 2001-2018, według kontrolerów w dalszym ciągu nie zapewniono należytego stanu technicznego nawierzchni dróg krajowych. Oczekiwania kierowców są oczywiste - chcą 100% dróg w stanie dobrym, a to oznacza, że na osiągnięcie tego poziomu potrzeba kolejnych 22 lat przy założeniu, że dotychczasowe tempo wzrostu zostanie utrzymane.Priorytety nie zawsze właściwe
Dobór zadań związanych z przebudową, rozbudową i remontem dróg nie był przejrzysty. Wysoka pozycja zadania w rankingu planu działań nie była gwarancją, że dany odcinek drogi zostanie niezwłocznie poddany wymaganym zabiegom naprawczym. Wpływ na to miały niejednokrotnie priorytety działań wskazywane przez ministra właściwego do spraw transportu, w tym np. konieczność dostosowania sieci dróg do nośności 11,5 t/oś oraz przyznawane limity finansowe. W dyrekcji nie opracowano koncepcji dostosowania sieci dróg do nośności 11,5 t/oś, a działania w tym zakresie były doraźne – w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r. powinno to stanowić priorytet działań.Normatywne czy nie?
Do zwiększenia poziomu ochrony dróg przyczyniła się budowa stacji do preselekcyjnego ważenia pojazdów w ruchu (93 sztuki) oraz miejsc ważenia (234) - wg stanu na 30 czerwca 2018 r. Jednakże, w ocenie NIK, działania w zakresie ochrony dróg przed ich niewłaściwym użytkowaniem były niewystarczające. Stwierdzono też liczne nieprawidłowości przy wydawaniu zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (w centrali i dwóch oddziałach wojewódzkich). Dotyczyły one np. braku uzgodnień trasy przejazdu z innymi zarządcami dróg, naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przy wydawaniu zezwoleń, czy też błędów w rejestrach wydanych dokumentów.Obowiązujący system zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych jest niezgodny z prawem unijnym, co orzekł TSUE. Polska narusza zatem obowiązek dotyczący zapewnienia możliwości nieograniczonego ruchu pojazdów o nacisku pojedynczej osi napędowej 11,5 t. Trybunał orzekł, że nakładając na firmy transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów wspólnotowych.
Wnioski pokontrolne
W ocenie NIK celowym byłoby opracowanie przez szefa GDDKiA procedury prowadzenia okresowych przeglądów stanu technicznego dróg wynikających z prawa budowlanego - obejmującej szczegółowy opis sposobu przeprowadzania kontroli, ich harmonogram, jednolity wzór protokołu kontroli i jednolitą skalę ocen lub metodologię dokonywania oceny opisowej.Minister Infrastruktury powinien zaś zmienić obowiązujące przepisy w zakresie wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych - w odniesieniu do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE.
Źródło: Najwyższa Izba Kontroli
